来源：中国财（cái）经报

■ 向冰（bīng）

当前政（zhèng）府采购电子化平（píng）台正（zhèng）在全国范围（wéi）内逐（zhú）渐普及。政府采（cǎi）购（gòu）电子化平台（tái）主要由集（jí）中（zhōng）采购机构或采购监管机构承（chéng）建。政府（fǔ）采购（gòu）电子化平（píng）台的建（jiàn）设初衷是充分利用现代科技手段（duàn），实现政府采购远程化、数（shù）字化、智能化，缩短政府采购周期，降低政（zhèng）府采购交易成本，更进一步优化（huà）营商环境（jìng），打通制约经济循（xún）环（huán）的关键（jiàn）堵点，加快形成全国统一大市场。

但是，随着全国各地推广应用政（zhèng）府采购电子化平台（tái），越（yuè）来越多的供应商面（miàn）临这样一种困境：他们每使（shǐ）用一个政（zhèng）府采购平台参与投标活动，通常都需要注册账号、办理CA证书，同（tóng）时需要（yào）在当地政府采（cǎi）购平台下载（zǎi）投标文件编制（zhì）软件。有些（xiē）常年参加政府（fǔ）采购的供应商（shāng）有几十个甚至上百个（gè）CA证书。与此同时，有（yǒu）些供应商的（de）电脑桌面上更是布（bù）满（mǎn）了不同（tóng）平（píng）台的投标文件编制（zhì）软件。更让供应商（shāng）抓狂的是，他们经常把这些软件、工具搞混淆，以至于（yú）在投标、开（kāi）标以及评（píng）审环节时常出现意（yì）想不（bú）到的问题，导致他们失去一些项目的竞争（zhēng）机会，而这些项目的预算金额少则几十（shí）万元，多则几百万甚至（zhì）上千万元。

政府采购社会代理机构（gòu）也面临同样的问题。如果需（xū）要在不同的地方执业，代理机（jī）构（gòu）就必须了解不同地方政府采购平台（tái）如何操作，其业务（wù）人员必须（xū）学（xué）习在不同的系统中制作采购文（wén）件、组织开标（biāo）和（hé）评（píng）审。另一个更为严峻的（de）问（wèn）题是，代理（lǐ）机（jī）构（gòu）使用不同平（píng）台代理的项目，项目档案都（dōu）分（fèn）散存储在不同的（de）平台上，代理机构自己并没有（yǒu）这（zhè）些项（xiàng）目的原始（shǐ）档案数据，这些数据（jù）一旦丢失，损失（shī）难（nán）以估计。有的代理机构有（yǒu）心搭（dā）建（jiàn）自己的信（xìn）息化管理系统（tǒng），面对现实却有心无力，造成公司（sī）内部管理困难，对外拓（tuò）展业务的成本更是居（jū）高不下（xià）。

为（wéi）了解决上述问题，一些省份（fèn）开始推行全（quán）省一（yī）体化政府（fǔ）采购平台（tái），希（xī）望（wàng）借助省级财（cái）政的力量，实现省域内所有政府采（cǎi）购参与（yǔ）者（zhě）使（shǐ）用同一个（gè）平台。这样（yàng）一来，至少在本（běn）省内，供（gòng）应商可以使用一种投标（biāo）文件编制软件，所（suǒ）有的代理（lǐ）机构也只需使用全（quán）省一体化平台（tái）办理业务。但现实情况是，大（dà）多数省份（fèn）在推进一体化采购平台时都遇到很大的阻力。究（jiū）其原因，主要存在以下几个方（fāng）面的问（wèn）题。

首先，省级（jí）政府采购一体化平台（tái）通常包含省（shěng）市县（xiàn）三（sān）级数万家预（yù）算单位、数千家代（dài）理机（jī）构及数百万（wàn）家供应（yīng）商，用一套（tào）系统来涵盖（gài）这么多用户的个性化需求，实现难（nán）度非常大（dà）。如果用户提（tí）出的问（wèn）题都尽量（liàng）满足，那么系统将会无限复杂，平台建（jiàn）设运营公司的服务（wù）成本也将是天文数（shù）字（zì）；如果不（bú）满足用（yòng）户的个性化要（yào）求，则用户满意度很差。

其（qí）次，省级平台建设者往往（wǎng）只选择一个公司来开发和运营平（píng）台。这些公司为了取（qǔ）得（dé）某个省级平台（tái）的建设（shè）资格，不（bú）惜（xī）低价竞（jìng）争，其中（zhōng）标价（jià）格（gé）往往（wǎng）远（yuǎn）低于（yú）成本价，其（qí）目的就是将其他对手挤出（chū）市（shì）场，形成一家独大的（de）垄断局（jú）面（miàn）。但盈利是企业的（de）最终目的，有些中标（biāo）企业后期如果通过各种（zhǒng）隐性收费手段牟利（lì），或将给平台建设（shè）单位带来潜在的廉政风险。

最后，平台开发商垄断某地市场后，没（méi）有了竞争，其在产品升级换代（dài）及后续服（fú）务方面，缺乏积极性，平台（tái）建设方（或采购方）的（de）用户体验也随（suí）之下降，而其他（tā）有能力提供更好产（chǎn）品、更（gèng）优（yōu）质服务的供应（yīng）商被挡在（zài）门外（wài），无法进入该市场。

要破解上述（shù）难题，就必须重新思考政府采购平台的建设模式，将（jiāng）此前政府自建、自管平台模式转为（wéi）开放型（xíng）平台建设模式，并在全国范（fàn）围内构建标准统一（yī）的智慧（huì）化政府采购生（shēng）态（tài）系统，由政府推（tuī）进资（zī）源整（zhěng）合、促进市场竞（jìng）争，让市场在资源（yuán）配置中起决定性作用。

开放型政府采购平台如何建？在（zài）建设形式上，笔者认为可以参（cān）考证券（quàn）交易（yì）平台建设（shè）模式（shì）。在证券交易体系中，各个券商都有自己的券商交易系统（tǒng），而（ér）股民仅需使（shǐ）用同花顺、东方财富等终端系统，就可（kě）以参（cān）与股票交易。如果全国政府采购（gòu）系统开发商按照统一的交（jiāo）易规则（zé）开发出（chū）各（gè）具特色的政府（fǔ）采购应用终端，各个政府采购代理机构、供（gòng）应商只需（xū）选（xuǎn）择（zé）自己认可的应（yīng）用终端，仅需一套账号、一个CA证书即可参（cān）加全国（guó）任（rèn）何地方（fāng）的政府采购项目。形成这样的格局（jú）后，软件（jiàn）开发商必然将更多精力投入到（dào）平台及系统研发中，开发出更加贴近用户需求的（de）产品，提供更加优质（zhì）的服（fú）务（wù），并在竞争中赢得先机，从（cóng）而（ér）形成（chéng）多元（yuán）智慧（huì）的政府采购生态系（xì）统。

但是（shì），与证券（quàn）交易（yì）相比，政府采购的（de）交易形（xíng）式相对复杂，尤（yóu）其在招投标过程中，系统（tǒng）还需（xū）对供应商资格、响应文件的符合（hé）性进行审查，并按照评（píng）审标准进行打分，有的项目还（hái）需要进行磋商谈判。因（yīn）此，要（yào）构建（jiàn）这样的（de）一个平台，就必（bì）须有（yǒu）统一的标准规范、开放的体系架构、互信的（de）授（shòu）权机（jī）制，这样才能建成多元的智慧生（shēng）态（tài）系统。

统一标准规范

只有做到书同文、车同（tóng）轨，才有（yǒu）可能打破地方（fāng）保护和市场（chǎng）藩篱，形成全国（guó）统（tǒng）一大（dà）市场。建立统一、开（kāi）放、互信、多（duō）元（yuán）的智慧政府采购生态系统，需要对政府采购（gòu）的交易（yì）数据、采购文件及响应文件（jiàn）结构、政府采（cǎi）购软件系统（tǒng）的功能、数据交换方（fāng）式、政府采购交易流程和环（huán）境等进行（háng）标（biāo）准化建设，让业（yè）务数据和文件在各个系统之间无障碍流通。

制定交易（yì）数据（jù）规范，则需要对政府采购的（de）各个环节的数据（jù）进行定义，包括但不限于对采购人、供应商、代理机构（gòu）、评审专家、项目信（xìn）息（xī）、项目公告（gào）信息、招投评过程信息、采购合同要素信息、验收结果要素信息等数据（jù）的数据源、代码标准集等（děng）进行定义，以保障（zhàng）各（gè）个系（xì）统间（jiān）数据互通（tōng）无障（zhàng）碍（ài）。

规（guī）范采购文件、响（xiǎng）应文件结构，则需要对政府采（cǎi）购的采购文件（jiàn）和供（gòng）应商响（xiǎng）应文件的结构（gòu）和格式进行定义。需要注意的（de）是（shì），要实现政府采（cǎi）购智（zhì）能化，采购文（wén）件和响（xiǎng）应文件应进行结构化设计。如果采购文件和响应文（wén）件（jiàn）采用Word、PDF等非结构化（huà）文件格（gé）式（shì），系统则难以（yǐ）对文件内容进行（háng）自动识别、自（zì）动抓取。这样一来，系统更是难以（yǐ）完（wán）成自动唱标、自动关联响（xiǎng）应内容等（děng）。使用结构化文（wén）件，则应在不同系统间建立标准规范。这样一来，代理机构的交易（yì）系统和（hé）供应商的投标系统就不再相互制约。

规范政府（fǔ）采购系统的功能（néng），则是将系（xì）统（tǒng）在执行采购任务时的一系（xì）列操作（zuò）予以标准化，以免系统（tǒng）之（zhī）间信息流通不畅，从而影（yǐng）响项目开（kāi）展。

制定数据交换标（biāo）准，即针对系统之间的数据交换方（fāng）式和格式制（zhì）定标准规范（fàn）。如：制定采购项目（mù）信（xìn）息获取、公告（gào）推送标准，制定采购文（wén）件及评审报告（gào）上传、下载标准，制定成（chéng）交结果、合同信息及验（yàn）收信息推送标准等。

规范政府采购（gòu）交易流（liú）程（chéng）和环境，则是（shì）对政府采购各（gè）参（cān）与方（fāng）工作（zuò）流程进行标（biāo）准化设计。如：对远（yuǎn）程开（kāi）评标和现（xiàn）场开评标场地的布（bù）局规划、现场设备（包括监控（kòng）、门禁、开评标电脑等设施）的参数和（hé）设备部署、维护等进行规（guī）定。

建（jiàn）立开放的体系架构

如何在统一的（de）标准规（guī）范基础（chǔ）上，突破传统思维，构建一个开放的政府（fǔ）采购（gòu）平台（tái）呢？

要回答这个问（wèn）题，不（bú）妨先回顾一下现有平台的弊端：最初的（de）政府（fǔ）采购平台大多是（shì）由集中采购代理机构建（jiàn）设（shè），实现了集采项目部分流程电（diàn）子（zǐ）化，然而大部分社会代理机构仍通（tōng）过（guò）线下（xià）方式执行采购项（xiàng）目。近年（nián）来，越来越（yuè）多的监管部（bù）门承建政府（fǔ）采购平（píng）台（tái），实现集中采购和（hé）分散采购项目在同一平台上运行。但（dàn）无论是集采机（jī）构（gòu）搭建的平台，还是财政部门搭建的平台，都有一个共性：平台（tái）是封闭（bì）的。平台（tái）的封闭属性导致代理机（jī）构和供（gòng）应商都（dōu）必须使用某一特定的平台（tái），方能参与该平台上运行的项目。

因（yīn）此，打造一个开放的（de）政府（fǔ）采购平台需要（yào）解决的核心问题便是开放原（yuán）本封闭（bì）的系（xì）统，让（ràng）代理机（jī）构和供（gòng）应（yīng）商自主选择适合自身业务的交易平台，并通（tōng）过（guò）这（zhè）一平台参与全国所有地（dì）区的政府（fǔ）采购项目交易。

笔（bǐ）者（zhě）认为，新架（jià）构（gòu）自下而上可分为三（sān）个（gè）层次，分别是（shì）财（cái）政内（nèi）网业务集群、交易枢纽中心、交易执行（háng）平（píng）台集群。

财政内网业务集群（qún）即各级运行（háng）在财（cái）政内（nèi）网上的与采（cǎi）购相关（guān）的业务系统，包（bāo）括（kuò）采购（gòu）预算（suàn）管理（lǐ）系统、采购计（jì）划备案系统等（děng），完成（chéng）备案后的项目可通过财（cái）政（zhèng）内（nèi）网的网关推送到集采机（jī）构、代理机构平台（tái）。各级财政部门通（tōng）过采购监督（dū）系（xì）统监（jiān）督本级政府采（cǎi）购（gòu）的执行情况。完（wán）成交易的（de）项目通过财政内网支付系（xì）统完（wán）成支付（fù）。上述（shù）业（yè）务（wù）系统由财政部门承建，运（yùn）行在财政内网。

交易枢纽中心是（shì）联通（tōng）各个业（yè）务系统的核心系统，起到上通下达（dá）的作用。交易枢纽中心向供（gòng）应商投标系统提（tí）供（gòng）供（gòng）应商注册、CA证书办理、采购文件获（huò）取、响应文件（jiàn）上传等服务；向采购代理机构业（yè）务（wù）管理系统提供采购（gòu）项目（mù）信息获取、项目公告发布、专家抽取（qǔ）、供应商（shāng）名单获（huò）取、项目采购（gòu）结果数据（jù）回（huí）传等服（fú）务；向（xiàng）各地预（yù）算一体化管理系（xì）统提供采购项目备案信息上传、代理机构在线委托等服务；向各地政府采购网（wǎng）提供政府采购项目公告信息（xī）更新（xīn）同步服务；向各地政府采购（gòu）监管系统提供政府采购数据和项（xiàng）目档案信息（xī）同步服务；向各个业务系统提供用户（hù）主体认证和CA互认等服务。

交易执行平台对代理机构和供应商开放。不同的代理机构根据（jù）自身（shēn）的业（yè）务特征选择适（shì）合自己（jǐ）的交易执行系统（tǒng），不同的交易执行系（xì）统（tǒng）通过统一的互联网网关（guān）访问交易枢（shū）纽中心，获取采购人（rén）委（wěi）托（tuō）的项目信息。代理机构将制作的（de）采购文件通过互联网网关自动推送到（dào）政府（fǔ）采购网发布公（gōng）告（gào）。代（dài）理机（jī）构通过（guò）与枢纽中心交互（hù）完成（chéng）专（zhuān）家抽（chōu）取、读取供应商的响（xiǎng）应文件（jiàn）、组织开（kāi）评标以及发布（bù）成交公（gōng）告等工（gōng）作。供应商也可自主选择某一平台厂商的终端，原则（zé）上使用一个终端即可（kě）参（cān）与全（quán）国所有项目的交（jiāo）易。供应商终（zhōng）端和代理机构系（xì）统采用同样（yàng）的机制和交易枢（shū）纽中心通讯。

构（gòu）建互信的安全机制

上述架构极为复杂，要确保内（nèi）网（wǎng）系（xì）统的安（ān）全运（yùn）行，同时确保不同厂家开发的交（jiāo）易执行系统能够与（yǔ）财政（zhèng）内网系统（tǒng）之（zhī）间发生业务数据（jù）交换，就必须要建立一套安全互信机制。笔者认为，该机制包括业务系统（tǒng）注册管理、网关访问（wèn）控制、鉴（jiàn）权和认证访问控制等。

在这一机制中，应用注（zhù）册中心的作用是根据统一（yī）规（guī）则对（duì）请求注册的应用（yòng）进行合法（fǎ）性验证，获得注（zhù）册中心授权的应用才能访（fǎng）问（wèn）枢纽中心。任何未（wèi）经注册（cè）中心授权的（de）第三方应用试图（tú）访问枢（shū）纽中心（xīn）都会被视为非（fēi）法入侵（qīn）并被阻（zǔ）断；应用访问网（wǎng）关是代理（lǐ）机构业（yè）务系统和供应商（shāng）应用系统（tǒng）访问交易（yì）枢纽中心的唯一入口（kǒu）。网关（guān）根据（jù）路由配置将外界访问的请求转发到具体（tǐ）的服务器上。

代理机构业务系统和供应商应用系统第一次请求访问交易枢纽（niǔ）中心的服务时，交易枢（shū）纽中（zhōng）心需要对请求进行验证（zhèng），验证通过后，系统调用（yòng）加密算法（fǎ）生成一个Token（服务（wù）端生（shēng）成的字符串，以作客户端进（jìn）行请求的令牌），下次请求再发生时，交易枢纽中心会（huì）对Token串进（jìn）行解密（mì）校验。此外，交易枢（shū）纽（niǔ）中心还可以（yǐ）通（tōng）过SSL加密和数字签名等（děng）技术（shù）加强数据传输的安全性。

综（zōng）上所述，一个建立在统一基础标准之上的开放架（jià）构（gòu）将引导国内优（yōu）秀的软件开发商利用各自的技术优势（shì），开发出各具特色（sè）的应用服（fú）务。这样一来，代理（lǐ）机构和供应商有充分（fèn）自主选择（zé）应用的（de）机会。同时，代（dài）理机构和供应商只需要（yào）选择一（yī）个合适（shì）自己的系统，就可以参与全国（guó）的政府采（cǎi）购项目，不需要（yào）在不同政府采（cǎi）购平台（tái）之间反复切换，从根本上（shàng）打（dǎ）破地方保（bǎo）护和市场分割，打通制（zhì）约经济（jì）循环的关键堵点，促进商品要素资源在更（gèng）大范围内（nèi）畅通流动（dòng）。只有（yǒu）提供这样一种自由竞争的市场格局，各软（ruǎn）件（jiàn）厂商才能把精力专注于创（chuàng）新，朝着更（gèng）加智能化、智慧化（huà）的方向（xiàng）努力，才能在竞争中获得（dé）更多的商机（jī），进而构建一个百花齐（qí）放、百家争鸣的智慧化政府（fǔ）采购生态系统。

(作者单位（wèi）：成都BG大游和布络软（ruǎn）件技术有限公司（sī）)

(作者:向冰)